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自治区人民政府办公厅关于创新政府配置资源方式的实施意见

  发表时间:2017年05月18日  点击数:2377 次 来源: 作者:

  宁政办发〔2017〕87号

  各市、县(区)人民政府,自治区政府各部门,各直属机构:

  为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创新政府配置资源方式的指导意见>的通知》(中办发〔2016〕75号)精神,进一步健全公共资源产权制度,创新政府对公共资源的配置方式,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置的效率和效益。结合我区实际,现提出以下实施意见。

  一、创新政府配置资源方式的总体思路

  创新政府配置资源方式改革必须从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。社会主义市场经济条件下,政府配置的资源主要是政府代表国家和全民所拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源。当前,随着市场化改革地不断深化,市场在资源配置中的作用日益增强,政府配置资源的范围和方式也在不断调整,但同时政府配置资源还存在着过多过宽过细、配置效率和效益较低、公共服务供给不足等突出问题。各地、各部门要深刻认识创新政府配置资源方式改革、更多引入市场机制和采用市场化手段提高资源配置效率和效益的重要性和紧迫性,切实把思想和行动统一到党中央、国务院的重大决策部署上来。

  ——要充分发挥市场的决定性作用。针对当前部分领域政府直接配置资源导致市场规则缺失、市场价格扭曲、市场公平竞争受制约的问题,大幅度减少政府对资源的直接配置,放宽相关领域市场准入,促进要素合理流动、资源高效配置、市场深度融合,最大程度推动资源配置依靠市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

  ——要更好发挥政府的引导和监管作用。针对资源配置与监管职能混淆、管理多头分散的问题,要进一步合理准确界定政府职能,把政府不该管、管不了、管不好的交给市场,推动政府加快实现职能转变,切实把工作重心转到加强市场监管、保障公平竞争、优化公共服务上来。

  ——要着力推进供给侧结构性改革。针对存在大量无效和低效供给、公共产品和服务供给明显不足的问题,要在减少行政化直接配置的同时,引入更多市场主体扩大有效供给,提高供给体系的质量和效率,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,更好满足人民群众日益增长的物质文化需要。

  ——要更多引入竞争机制和市场化手段。对于适宜由市场来配置的公共资源,要让市场机制有效发挥作用,通过市场竞争优胜劣汰实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场配置的公共资源,一方面引入竞争规则优化资源配置,另一方面发挥好政府配置资源的引导作用,实现市场与政府作用的有机结合。对于仍然需要通过行政方式配置的公共资源,要在遵循客观规律的基础上,注重运用市场化方式和手段,实现更有效率的公平性和均等化。

  二、创新政府配置资源方式的总体目标

  自然资源方面要以建立产权制度为基础,实现资源有偿获得和使用;经济资源方面(主要指金融类和非金融类经营性国有资产)要突出国有资本的内在要求,明确委托代理关系的制度安排,建立健全国有资本形态转换机制;社会事业资源方面(主要指非经营性国有资产)要引入市场化手段和方法,实现更有效率的公平性和均等化,促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

  到2020年,公共资源产权制度进一步健全,形成合理的资源收益分配机制,资源所有者权益得到进一步保障;行政性配置范围进一步厘清,结构进一步优化,市场配置资源的决定性作用明显增强;以目录管理、统一平台、规范交易、全程监管为主要内容的新型资源配置体系基本建立,资源配置过程公开公平公正,公共资源配置的效益和效率显著提高。

  三、创新自然资源配置方式

  对法律明确规定由全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,建立明晰的产权制度,健全管理体制,完善资源有偿使用制度。

  (一)建立健全自然资源产权制度。坚持资源公有、物权法定,明确全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。区分全民所有和集体所有,明确国家对全民所有的自然资源的所有者权益。(自治区国土资源厅、水利厅、农牧厅、林业厅分别负责)

  (二)完善自然资源资产所有者和监管者职能。健全自然资源资产管理体制,划清全民所有、不同层级人民政府行使所有权的边界。落实好分级代理行使所有权职责体制。完善自然资源监管体制,强化各自然资源管理部门监管职能,使自然资源资产所有者和监管者相互独立、相互配合、相互监督。(自治区编办、发展改革委牵头,自治区国土资源厅、水利厅、农牧厅、林业厅配合)

  (三)建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度。更多引入竞争机制进行配置,完善土地、水和矿产资源有偿使用制度,探索推进国有森林、国有草原有偿使用。(自治区国土资源厅、水利厅、农牧厅、林业厅、地质局分别负责)

  (四)完善自然资源价格机制。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本基础上,完善自然资源及其产品价格形成机制。发挥资源产出指标、使用强度指标及安全标准等的标杆作用,促进资源公平出让、高效利用。(自治区物价局、国土资源厅、水利厅、农牧厅、林业厅、地质局分别负责)

  (五)用空间规划引导约束自然资源配置。以主体功能区规划为基础,整合各类空间性规划,编制统一的空间规划,合理布局城镇空间、农业空间和生态空间,划定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线,科学配置和严格管控各类自然资源。(自治区规划办牵头,自治区发展改革委、国土资源厅、环境保护厅、住房城乡建设厅、农牧厅、林业厅配合)

  (六)健全国土空间用途管制制度。将开发强度指标分解到各县级行政区,控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间,确定林地、草原、湖泊、湿地、荒漠等的保护边界,严禁任意改变用途。(自治区国土资源厅、水利厅、农牧厅、林业厅、地质局分别负责)

  (七)推进无线电频率等资源优化配置。对地面公众移动通信使用频率等商用无线电频率、电信网码号等资源,要逐步探索引入招投标、拍卖等竞争性方式进行配置。(自治区人民政府办公厅、宁夏通信管理局牵头)

  四、创新经营性国有资产配置方式

  对金融类和非金融类经营性国有资产,要建立健全以管资本为主的国有资产管理体制,创新国有资本与社会资本合作模式,推动国有资本合理流动、有序进退和优化配置,提高国有资本配置效率和效益。

  (八)完善国有资本授权经营体制。建立以管资本为主的国有资产监管体系,开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点,改革国有资本授权经营体制。在总结改组组建的国有资本投资、运营公司成功经验的基础上,激励国有资本投资、运营公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合等,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。(自治区国资委牵头)

  (九)健全国有资本形态转换机制。坚持以管资本为主,以提高国有资本流动性为目标,积极推动经营性国有资产证券化。建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快处置低效无效资产,支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场,以市场公允价格处置国有资产,实现国有资本形态转换,更好用于经济发展和保障基本民生的需要。(自治区国资委、财政厅牵头)

  (十)规范经营性国有资产处置和收益分配。国有企业重大资产转让应按照国有资产处置相关办法在产权交易市场公开进行交易。重大经营性国有资产出租、出借要引入市场机制,做到公开、公正、透明。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,国有资本收益必须按规定及时足额上缴国库并纳入政府预算。(自治区国资委、财政厅、公共资源交易管理局牵头)

  (十一)强化国有资本基础管理。守住防止国有资产流失的底线。强化国有产权流转环节监管,创新监管方式和手段,协同推进监管工作,按照收放有度要求,实现维护出资人权益和尊重企业自主经营权的有效结合。(自治区国资委牵头)

  五、创新非经营性国有资产配置方式

  对用于实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产,坚持公平配置原则,积极引入竞争机制提高配置效率,提高基本公共服务的可及性、公平性。

  (十二)创新公共服务管理体制。区分基本与非基本公共服务,理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系,推进政事分开、事企分开、管办分离。创新与事业单位运行相适应的制度体系,健全事业单位法人治理结构。(自治区编办牵头)

  (十三)建立基本公共服务清单模式。围绕均等化、标准化、法治化,加快健全自治区基本公共服务制度,制定基本公共服务清单,动态调整服务项目和标准,促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接,推动基本公共服务公平共享。(自治区发展改革委牵头)

  (十四)创新公共服务供给方式。通过政府和社会资本合作(PPP)模式、特许经营及政府购买服务等方式,扩大和改善公共产品和服务供给。推进公益类事业单位改革,强化公益属性,创新体制机制,提高供给质量和效益。制定发布政府购买服务指导性目录,引入竞争机制,提高财政资金使用效率。(自治区编办、财政厅牵头)

  (十五)推进非经营性国有资产整合与共享。通过清产核资和界定产权,打破部门行政化分割,构建共享平台,实现公共科技、教育、医疗、文化等资源开放共享。建立资产共享共用与资产绩效、资产配置、单位预算挂钩的联动机制,避免资产重复配置、闲置浪费。对行政事业单位长期闲置或低效运转资产,建立完善调剂机制,有效盘活存量资产。(自治区财政厅、政府机关事务管理局牵头)

  (十六)加强和规范行政事业单位资产管理。建立健全行政事业单位国有资产管理规章制度,制定行政事业单位资产配置标准体系,针对通用、专用资产实施不同的配置标准。按照科学规范、从严控制、保障工作需要的原则合理配置资产。建立健全资产管理和监督体系,理顺工作机制,加强资产使用、处置和收益等重点环节监管,确保国有资产规范高效使用、公开透明处置,确保资产处置收入和出租、出借收入应收尽收。(自治区财政厅牵头)

  六、创新资源配置管理方式

  着眼于各类资源的整合管理和高效利用,依托自治区公共资源交易信息服务平台和行政监督平台,运用互联网和大数据技术,加强清查核算和综合管理,强化服务功能,创新监管机制和监管方式,构建依法监管与信用激励约束、政府监管与社会监督相结合的新型监管格局。

  (十七)建立公共资源目录清单。全面开展公共资源清查,系统梳理现有政府配置公共资源的数量和范围、各项资源产权归属、市场化配置情况以及监管主体、监管制度等。对公共资源进行适当分类并按类逐项登记,明确资源底数。建立资源申报、登记、调整、公开和报告制度,资源清单根据资源变动进行动态调整、及时更新。对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源,按照应进必进、能进必进的原则,严格将其纳入统一的公共资源交易平台进行规范公平交易。(自治区公共资源交易管理局牵头,公共资源交易各相关监管部门负责)

  (十八)加快推进公共资源交易全过程电子化。加快完善全区统一的“互联网+公共资源交易”模式,推动公共资源交易全过程电子化,充分发挥信息技术在提高交易效率和透明度、节约资源和交易成本、解决公共资源配置领域突出问题方面的优势,实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变,为市场主体和社会公众服务,为行政监督部门依法履职提供便利。做好自治区公共资源交易平台与投资项目在线审批监管平台、信用信息平台的对接和数据共享。(自治区公共资源交易管理局、发展改革委牵头)

  (十九)建立健全信息服务机制。推动各级公共资源交易平台加大信息公开力度,依法公开交易公告、资格审查结果、成交、履约及变更等信息。按照国家统一的数据规范和标准,加快建立全区招标代理机构和招标企业及从业人员基础数据库和验证互认机制,并做好与全国信息平台共享互认。加强公共资源交易数据统计分析、综合利用和风险监测预警,为市场主体、社会公众和行政监管部门提供信息服务。(自治区公共资源交易管理局牵头,公共资源交易各相关监管部门负责)

  (二十)加强和完善信用监管。依托自治区公共资源交易服务平台,加快完善全区公共资源交易信用数据库,建立市场主体信用评价制度和信用信息互通共享机制,健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。充分发挥信用管理在事中事后监管中的作用,将市场主体参与公共资源交易活动的信用信息作为实施监管的重要依据,建立失信黑名单制度,强化信用约束。(自治区公共资源交易管理局牵头,公共资源交易各相关监管部门负责)

  (二十一)加强和完善全过程监管。创新监管方式,建立网络抽查和“双随机一公开”联合抽查制度。各监管部门按照要求公布监管事项目录,逐项明确监管主体、信息传送等内容。建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制,加大违法行为的处罚力度,重点聚焦招标代理机构、投标企业出借和挂靠资质以及评标专家违规打分问题,并规范监管部门自由裁量权。及时向社会公布抽查及处理结果,做好信用评价和信用联动奖惩。(自治区发展改革委牵头,公共资源交易各相关监管部门负责)

  (二十二)加强和完善协同监管。在理顺各部门监管职责、落实执法责任的基础上,以加强市场监管为重点,建立健全行业主管部门监管、国有资产监管与行政审批、司法、监察、审计监督等衔接机制,建立跨部门、跨区域执法协作机制,推动实现各部门和地区之间监管资源共享、联动预防监控、联动检查处理,形成各司其职、各负其责、横向协调、纵向联通的协同监管新格局。(自治区编办和公共资源交易各相关监管部门分别负责)

  七、强化组织实施

  (二十三)提高思想认识,落实任务分工。创新政府配置资源方式改革是我国完善社会主义市场经济体制的一项重大举措。各地、各部门要充分认识创新政府配置资源方式改革的重要性和紧迫性,按照自治区党委、人民政府部署要求着力抓好工作落实。牵头部门要细化工作任务,建立工作机制,加强舆论引导、调查研究、政策指导和工作协调,及时掌握和研究解决资源配置改革中的困难和问题,研究对策,强化措施,推动政府配置资源迈向市场化、法治化轨道。要建立科学的绩效考核制度,对公共资源配置情况定期开展绩效评估和综合性考核。参与配合部门要加强政策研究和工作配合,落实责任分工。各地要研究制定落实创新政府配置资源方式改革的工作方案,明确责任,抓好落实。

  (二十四)加强协同推进,鼓励创新突破。各部门要积极跟进国家法律法规和相关政策的制定和修改情况,适时修改完善自治区相关规定和政策措施,加快完善市场准入和退出、交易规则、公平竞争、特许经营等方面的配套制度,协同推进行政审批、财税、金融、投资、价格、国有企事业单位等各方面改革。配合国家有关部门科学建立公共服务和公共设施配置定额指标、资源开发强度指标、使用效率指标、效益评价指标,合理确定并公布指标标准。进一步完善促进资源节约集约利用、资源管理责任以及政府考核、激励、监督等方面制度。进一步完善资源配置信息公开和公众参与制度,畅通渠道,充分发挥社会公众和第三方专业机构在创新政府配置资源方式工作中的积极作用。鼓励各地各部门结合工作实际,积极开展改革探索,认真总结实践中的经验做法,及时加以推广。

  宁夏回族自治区人民政府办公厅                        

  2017年4月27日                                  

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