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关于《自治区党委 人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见

  发表时间:2016年12月13日  点击数:2810 次 来源: 作者:佚名

  一、《意见》出台的背景

  2015年12月,中央、国务院下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号),第一次对推进城市执法体制改革、改进城市管理工作作出全面部署,要求各省、自治区政府制定具体方案,稳妥有序推进改革,到2017年年底,实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置。2015年7月,我区召开城市工作会议,下发了《自治区党委 人民政府关于加强城市规划建设管理工作的实施意见》(宁党发〔2016〕27号),把推进城市管理执法体制改革改进城市管理工作作为一项重要内容纳入意见之中,明确全面启动城市管理领域综合执法体制改革,对机构设置、职责匡定、执法重心下移及试点先行等内容作了总体要求,划定了改革方向和推进方法。

  目前,我区城市建设正处在规模扩张向管理提升的转变阶段,城市管理工作的地位和作用日益突出。从上世纪九十年代中期开始,我区各市县就立足城市建设发展的实际,陆续探索实施城市管理综合执法,经过近二十年的发展,各市、县(区)大部分都成立了城市管理执法机构,并探索建立了一系列符合自身实际和特点的城市执法管理制度,对维护良好的城市形象和运行秩序发挥了重要作用,但也存在着城市执法管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题,迫切需要进一步理顺体制机制,将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段,与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,推动城市管理走向城市治理,促进城市运行高效有序,实现城市让生活更美好。

  二、《意见》的政策特点

  《意见》以“管什么、谁来管、怎么管”为主要框架,以解决当前城市管理综合执法中顶层设计缺失、执法依据不足、执法边界不清、执法身份不明、执法力量不足、社会负面评价较多等突出问题为重点,以改进城市综合执法方式,提高城市管理水平和服务能力为目标,提出了八个方面二十六条具体政策措施,涵盖了当前我区城市管理和综合执法工作中亟待解决的重点问题和薄弱环节,具有全面的指导意义。《意见》突出三个方面的特点:一是注重一致性和特殊性相结合。紧扣中央《指导意见》,结合宁夏实际,对深化城市管理改革的政策措施进行细化完善,在现行法律法规框架下,在职责划定、机构设置、人员配备等方面提出具体要求和明确标准,并通过制度加以规范和约束。二是注重原则性和创新性相结合。充分利用信息化技术和现代化管理手段,辅助城市管理和综合执法,推动城市管理手段和管理方式等方面的全面转变,提高管理效能。三是注重操作性和实效性相结合。对我区在实践中取得实效并得到国家部委认可和推广的经验做法,如银川市建立城管与公安联合执法机制的做法,泾源县城乡一体化的“大城管”模式,以及银川、石嘴山等城市执法重心下移的做法,进行扩展推广,以增强意见的适用性和可操作性。

  四、《意见》的核心内容

  (一)明确改革时间节点要求。为了贯彻落实好中发37号文件精神,《意见》在改革的重要方面提出了时间节点要求:

  到2016年年底,自治区级城市管理综合执法监督机构组建完成;市、县(区)两级城市管理部门要完成权力清单和责任清单的制定工作,并向社会公布;完成银川市、中宁县、泾源县改革试点任务。

  到2017年年底,实现市、县(区)政府城市管理综合执法机构的设置;实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使;实现执法制式服装和标志标识统一,执法执勤用车和执法装备配备到位,完成所有处级以上干部轮训和持证上岗工作;所有市、县(区)建成数字化城市管理平台,已建成投入运行的数字化城市管理平台要加快向智慧化升级。

  到2020年,自治区城市管理法律法规和标准体系基本建立,执法体制和管理机制全面理顺,机构和队伍建设明显加强,保障制度进一步完善,现代城市治理体系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升。在推进城市管理执法体制改革的同时,积极探索更宽领域的综合行政执法。

  (二)匡定城市管理与综合执法职责。针对我区目前存在的城市执法管理体制不顺、职责边界不清等问题,《意见》从理顺体制机制入手,对城市管理和综合执法两方面职责进行了匡定。

  城市管理的职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体范围包括:市政道路及附属设施运行管理、市容环境卫生管理(含市容环境保洁和生活垃圾收集、处置、资源化利用)和园林绿化管理等方面的全部工作;政府依法确定的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设管理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。

  城市管理综合执法范围是城、镇(乡)规划区内,包括:住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、煤炭渣土等运输车辆物料抛洒遗散污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;工商行政管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权;公安交通管理方面侵占城市非机动车道、违法停放车辆的行政处罚权;水务管理方面向城市河沟渠湖倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河沟渠湖违法建筑物拆除等的行政处罚权;食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营,以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。有关管理和执法职责划转城市管理综合执法部门后,原主管部门不再行使。

  同时,对市、县政府的行政处罚权范围进行了放宽,即:上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权,由市、县政府报自治区政府审批。

  (三)明确省级主管部门,理顺现有体制机制。城市管理运行多年,也取得了一定成效,但国家级和省级始终没有主管部门,城市管理与综合执法工作缺乏顶层设计、业务指导、考核监督等保障措施,导致城管工作体制不顺,工作推动难度大,影响了整体形象。为了彻底解决该问题,首先要确定省级主管部门,《意见》提出,自治区住房和城乡建设厅为我区城市管理执法主管部门,设置自治区城市管理综合执法监督机构,负责对全区城市管理和综合执法工作的政策研究、业务指导、组织协调、监督检查、考核评价,以及组织对住房城乡建设领域跨设区城市重大复杂违法违规案件和技术较强案件的查处。设区的市明确或设置城市管理综合执法监督机构,负责所辖县(市、区)城市管理和综合执法工作的指导、监督、考核,以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。各县(市、区)原则实行规划、建设、管理大部门制,设置城市管理综合执法局,承担本行政区域内城市管理和综合执法工作。可根据工作需要,向街道及乡镇派驻执法力量,派驻机构业务工作接受县(市、区)城市管理执法部门领导。

  (四)强化队伍建设,提高执法水平。《意见》要求各地根据城市规模、执法业务范围、执法工作需要等实际情况,统筹解决好城市管理综合执法人员的身份编制问题,在核定的行政编制数额内,具备条件的应当使用行政编制,对不具备条件的按照参公事业单位管理。优化干部任用和人才选拔机制,加强现有在编执法人员业务培训和考试,严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度,严格控制协管人员数量及明确协管人员工作职责,做到权责分明。要结合实际规范执法制度,改进执法方式,完善监督机制,严禁随意采取强制执法措施,要坚持处罚与教育相结合,杜绝暴力执法和选择性执法,让暴力执法成为过去式。要畅通群众监督渠道,健全责任追究机制、纠错问责机制,重塑城管形象。

  (五)创新治理方式,提高管理效能。城市管理工作需要充分发挥市场作用,吸引社会力量和社会资本参与城市管理。《意见》提出,通过政府向社会购买服务,推进市政基础设施维护、数字化管理平台运行、市容环卫保洁、园林绿化养护、垃圾清运处置等城市管理作业项目市场化。依托卫星遥感技术、全区电子政务公共云平台和政务大数据服务平台,建立综合性管理数据库,实现城市规划、市政基础设施系统的全过程监管和智能化管控,推动数字城管向智慧城管升级,以便及时发现和快速处置问题。另外,充分发挥社区居委会作用,动员公众参与,促进居民自治管理,建立健全城市管理服务宣传动员,广泛开展城市文明主题宣传教育和实践活动。

  五、《意见》的贯彻落实和保障措施

  《意见》是我区落实党中央、国务院决策部署,加强城市执法体制改革改进城市管理工作的纲领性文件,要求各级各部门高度重视、提高认识、尽快部署、狠抓落实。一是自治区推进新型城镇化工作领导小组及其办公室要加强对各地城市执法体制改革工作的指导、协调和监督,加强日常考核。同时,把城市执法体制改革工作纳入效能目标考核范围,与党政领导班子综合考核评价挂钩,确保城市工作总体目标任务落到实处。二是各市、县(区)要围绕自治区总体部署,制定本地区城市管理综合执法体制改革工作方案,建立相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制,定期研究解决城市管理中的重大问题,统筹推进改革工作。三是加强地方立法工作,有立法权的城市要尽快制定出台城市管理综合执法方面的地方性法规、规章,明晰城市管理综合执法的执法范围、执法程序,规范城市管理综合执法权责,制定完善城市管理综合执法标准,形成完备的标准体系。四是城市管理部门在工作上应与公安机关、检察机关、审判机关等部门实现无缝对接,加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。五是各地要因地制宜加大对城市管理工作的财政支持力度,增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入,保障执法工作需要。

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